瞭望東方周刊封面
  京津冀一體化溯源求解
  編者按
  京津冀一體化,在2014年春天成為炙手可熱的話題。
  對於京津冀一體化這一龐大計劃,橫看成嶺側成峰。著眼於為核心超級城市減負者有之,側重拉動城鎮化者有之,聚焦區域協同發展者有之,期待打造全球經濟重要節點城市群者有之。而在此過程中,有“副中心”的熱鬧喧嚷,也有“畿輔新區”的嚴謹探討,其背後,更關涉制度改革等頂層設計的大棋局。
  從本刊採訪來看,這個激動人心的區域發展戰略,現實的著落點仍是經濟發展的驅動力和輻射力---特別是作為核心動力源的北京的自身發展能力。
  事實上,當周邊省區熱切盼望在此輪一體化過程中承接北京轉移產業的時候,這座超級都市仍有諸多邊緣地區渴盼投入與政策扶助。
  正如著名經濟地理專家陸大道院士接受本刊採訪時所指出的,北京對於周邊區域的拉動作用還沒有達到某些世界中心城市的水平。因此,任何期望通過北京的資源輸出來實現京津冀一體化發展的計劃,都應被謹慎對待。
  在京津冀一體化規劃中作用舉足輕重的吳良鏞院士則在署名文章中提出,“複雜問題有限求解”---京津冀一體化不可能畢其功於一役,有賴於漫長的努力。
  新機場:北京邊緣的發展想象
  雖然北京擁有中國最好的教育資源,但是南部地區遠遜於中心城區,而且自城區向南一路遞減。到京冀邊界時,其品質或許還不及河北的中小城市
  《瞭望東方周刊》記者齊岳峰|北京、河北廊坊報道
  從位於北京西南二環的菜戶營橋一直向南,沿京開高速公路開車不到一小時,就可以抵達京冀邊界。
  並不寬闊的高速路邊,北京的榆垡和河北的固安被同時指示方向。一併被突出標註的,還有北京新機場和上述兩地都寄予厚望的附屬產業區。
  北距北京南五環不到40公里,距天安門約48公里,西距天津市中心約74公里---北京新機場,自2008年北京奧運會後開始受關註。從那時起到現在,尚未明確的規劃,亦使當地民眾對這一大工程萌生出多重心理期待。而在隔河相望的另一邊,河北固安早已因“新機場”概念而風生水起。
  在京津冀一體化的歷史性背景之下,新機場及其附屬的臨空產業區被周邊地區寄予諸多期望,對於生活在首都邊緣地帶的北京人來說,更是一個空前的發展夢想。
  而這也關涉京津冀一體化的根本問題:北京五環內不到1000平方公里城區的發展能量,能否帶動河北20萬平方公里的土地,並輻射山西、內蒙古、遼寧、山東
  或許,在大北京的能量滲入首都邊緣的每一寸土地之後,才能談及對更廣區域的刺激帶動。
  小鎮發展契機
  據新機場環評公告,新機場一期徵地拆遷涉及北京市大興區榆垡鎮與禮賢鎮部分地區。
  從榆垡鎮政府所在地出發,穿過京開高速路向東,大片梨花盛放,還能看見城區難得一見的原野。地處京南永定河沖積平原的大興區榆垡鎮,素有“京南門戶”之稱。136平方公里的土地上,58個行政村承載了6.8萬人口的繁衍生息,其中超過八成為農業人口。
  站在永定河邊,隔河相望就是河北固安。蹲在榆垡鎮南各莊小商店前的漢子們告訴《瞭望東方周刊》:“向東兩公里就是河北,27公里就是廊坊市中心。”他們覺得,就是因為與河北太近,當地“一直都不吃勁”。
  對於“不吃勁”,曾實地調研的北京首都發展研究院院長梁昊光的解釋是,歷史上,榆垡鎮是京東地區的集市中心和物資集散地,起著溝通京城和津西北、廊坊北部乃至唐山地區商品交流的節點作用。但是,現有第三產業仍然停留在為城南地區農村服務的水平。
  這個“不吃勁”的地區,幾乎成了北京南部發展的一個縮影,城市居民的人均可支配收入低於中心城區,也低於全市平均線。
  梁昊光告訴本刊記者,“低就業、低收入”的現狀,與教育水平緊密相關。雖然北京擁有中國最好的教育資源,但南部地區遠遜於中心城區,並且自城區向南一路遞減。到京冀邊界時,也許品質還不及河北的中小城市,“這直接造成了南部居民在勞動力市場上競爭力較弱。”
  由南各莊向北6公里再向東,就是禮賢鎮。馬路兩邊“國際禮賢”的標語昭示著這個小鎮的雄心。
  禮賢鎮宣傳部長湯洪濤用“百年難遇”來描述新機場的意義。
  與榆垡相似,禮賢無比憧憬的背後,是當地的“最大實際”:擁有4個民族村的少數民族聚居地,南接河北的首都小鎮,仍是典型的欠發達農業區。
  讓小鎮萌發宏大信心的是,北京市大興區“機場辦”就設在該鎮祁各莊村。
  向東,就是北京南中軸線延長線。官方期待是,在這條珍珠鏈上,以南端的臨空經濟區為龍頭,帶動沿線正在進行優化配置的城市功能區,為北京催生一個城市發展的新起點。
  為此,北京市分別從京台高速、京開高速向新機場規划了兩條聯絡線,加之軌道交通,“新機場線起點至少會深入到長安街以北的核心城區地帶。”
  北京市在2009年正式啟動“城南行動計劃”,以數千億元的投入平衡北京“頭重腳輕”的發展態勢。
  2013年,第二期“城南行動計劃”啟動,繼續強力推進南部發展。新華網的報道描述說,這個新三年計劃中,新機場是“首都城市功能的重要支撐和安全保障,是首都經濟的新引擎、城市的新地標。”
  大北京的發展能量,終於讓首都邊緣地帶升騰起熱望。
  北京邊緣的另一個世界   
  沿榆垡鎮向東,穿過京開高速公路,會看見一個巨型雕塑“建設首都新航城”。
  如映入眼帘的各類標語所述,當地政府雄心勃勃,希望借助建設新航城的契機,“大力推進高端集聚,促進產業發展實現新跨越”。
  被寄予莫大期望的新航城,將是以南中軸為發展主線,建設以臨空產業、商務服務、總部經濟、文化創意、休閑娛樂為主的國際化高端產業新城。
  20年了,小鎮榆垡再次迎來發展契機。
  上一次是在1994年。北京市為了支持遠郊區小城鎮經濟發展,選擇了10個鄉鎮作為政策支持的試點單位。榆垡位列其中,它同時也是全國重點發展的小城鎮建設試點。
  1995年頒佈的《北京市小城鎮建設試點工作意見》曾明確提出,這一舉措旨在“大力促進郊區農村經濟和社會發展,推進郊區城市化、現代化、社會化進程,縮小郊區與市區差別”。
  小城鎮建設也是“進一步優化北京現代化大都市的城市群體結構,建立完善的市區、衛星城、中心鎮、建制鎮四級城鎮體系”的重要內容之一。
  現在看來,當時最大的政策利好是:在這裡投資50萬元併購買一套商品房,就可以獲得一戶三口人的進京戶口指標。
  這次規模浩大的城鎮化試驗,在全國選擇了500個小鎮,其中的“試點重點”,被賦予了戶籍、土地、貸款等優惠政策。
  到1997年該政策終止時,約有上千個外地家庭落戶榆垡,但只有幾十家企業最終在榆垡經濟開發區開工生產。
  在度過政策規定的5年期限後,這些以投資之名落戶榆垡的家庭紛紛遷離,成為海澱、朝陽乃至東城、西城的居民。“城區魔咒”再次顯現。
  梁昊光覺得,90年代的這次城鎮試點之所以落空,緣於它們在分攤中心市區的功能定位方面並不明確,“規劃建設只有大框架,沒有具體的政策和有力的協調”。定位不明,只是按照大城市的模樣克隆小城鎮。加之試點城鎮的產業支撐能力薄弱,“中心市區與衛星城之間的規模差距懸殊,導致衛星城對所在區域的經濟輻射和吸引作用薄弱。”
  如今,榆垡下屬各村的發展狀況與幾十公裡外的北京城區相差甚大,這個南接河北固安,東鄰河北廊坊的區域發展緩慢,以傳統農業為主的產業格局目前還見不到新鮮變化,“咱們這裡就是種地。”
  榆垡鎮宣傳部長王靜說,鎮政府的公開信息說“全鎮農業工作以富裕農民為主線,以‘優果、減糧、大力發展經濟作物’為農業結構調整方向”。當地先後出現了一些專業林果村。此外,位於該鎮的“京南瓜菜產銷聯合體”和“京東南畜禽服務中心”,帶動了數千戶農民脫貧。
  這裡也一直在推進農業觀光游,希望自己的“香草莊園”、“北京野生動物園”等項目引來人氣。
  禮賢鎮宣傳部長湯洪濤稱新機場的建設“為打造以生態、人文為特色的高端商務和消費服務業提供了很大的想象空間”。
  長期以來,當地以“一產”為主,“二產”比較落後,至於“三產”也就是一些小飯店、小旅館。
  在榆垡與禮賢,人們的生活與幾十公裡外的北京城區宛如兩個世界,“晚上8點以後就關門了。”
  對於與北京最密切的聯繫,湯洪濤的回憶是:禮賢、河北共築北京安防“護城河”,共同管控。
  發展的障礙還有很多---比如公路交通不暢,街坊路、連村路建設滯後,讓產業發展“無路可行”。
  對於地方發展滯後的原因,解釋多種多樣。比如當地人“既走不出去,也請不進來”,原本“缺乏經濟頭腦,缺少市場經濟知識”的人們,闖勁和創業精神不足,“想幹事又怕出事,想發展無思路,想發財無門路”---總之,基本是上世紀八九十年代的模樣。
  等待是值得的
  發展滯後,使得這片區域對於新機場、新航城期望更高。
  榆垡鎮下麵的村子里,“嚴厲打擊違法占地、違法建設、搶栽搶種行為”等標語到處可見。大興區機場辦工作人員趙建國對本刊記者說,大興區政府為“防止老百姓違法建設、非法占地、搶栽搶種等,付出了巨大的人力、物力”。同時,對老百姓的生產、生活也造成了不同程度的影響。
  關於搬遷,閑聊的村民你一言我一語地調侃“也沒說給點錢”。一個小插曲是,樂觀的人們覺得,一旦給了錢,“發愁了,數錢累了怎麼辦啊?”調侃中亦有不舍,“故土難離!”
  早在2011年,就有人在榆垡鎮的網上社區留言稱“昨日派出所電話通知戶籍凍結,各村不能再開介紹信了”。
  為了避免重覆建設,當地對於一直熱盼的投資也開始態度謹慎。
  將來機場落地後,按趙建國的說法,當地肯定會有不小的變化,“相關配套項目、企業或者流通經濟,對產業結構會有一個很大的提升。”
  這個“提升”也包括當地的城鎮化進程。機場建設會占用體量不小的土地,流通經濟、大型配套設施還有用地需求,這必然涉及一部分農民轉居、上樓,整個地區的城鎮化發展速度會大幅加快。
  而原來種地的農民,將來可能“上班了,有保險了”。
  “此外,包括一些新上項目,停了先別上了,因為將來一規劃,可能是高速公路,可能是跑道,土地的用途會有變數,所以全停了。”趙建國說,榆垡、禮賢組織了幾百人的巡查隊伍,分為宣傳、信息、巡查、拆除等不同功能,這幾年也拆除了大量違建。
  因為,所有人正面對一個空前的發展夢想。
  王靜的說法是,“為了保障新機場建設,好多發展都已經停下來。因為我們不知道新機場占多大地方、怎麼發展,要避免重覆浪費嘛。”她說,有一些百姓會有想法,但是大多數人認為等待是值得的,“最終直接受益的是百姓。”
  一些“三高”企業被清退,留下“好的、大的、有發展潛力的企業”,禮賢、榆垡都在“服務新機場”。
  近幾年,當地也不被允許新註冊企業,儘管目前新機場建設不涉及榆垡鎮工業園區,且“企業肯定都想來”,但是“進不來”。
  湯洪濤提到,當地不再批准個人申請工商執照,由此可見,“禮賢鎮為新機場順利建設作出了巨大貢獻”。
  機場農業
  禮賢鎮的支柱產業也是農業,尤以蔬菜生產見長。上世紀80年代當地就有“首都南菜園”之稱。這被當地官方視作發展航空食品等特色農業的有力基礎。
  在官方設想中,日後永定河走廊將以行政辦公、醫療、教育、體育休閑、娛樂等產業為主。而與機場有關的直接產業可能就落點於禮賢鎮相關區域。
  這樣的設想,讓榆垡與禮賢都滿懷憧憬。
  在湯洪濤的闡述中,禮賢將來希望發展與航空機場直接配套產業、航空食品、教育等產業。這個目前“絕對是一產為主”的農業大鎮,已經著眼於發展臨空經濟高端產業群,開始打造物流、投資、市政、農業四大產業集團。
  “建設宜居宜業航空新市鎮”的思路被提了出來。經過與市、區規劃部門接洽,禮賢已經成立了鎮屬投資管理中心,採取“騰籠換鳥”的方式,清退“三高”“五小”等企業。
  榆垡則開始做基礎規劃與前期準備。在他們的構思中,京開路西側將保留觀光農業與休閑度假相關產業。
  大興區人力社保局、區教委在榆垡和禮賢成立了教育基地,兩地各有一個職教分中心已開始運作,針對機場工作技能的基礎培訓已經展開。
  “先準備,擺渡車怎麼開,叉車怎麼開,技工要有技工證,為當地農民的就業提前謀劃。”趙建國說。
  一河之隔的熱度
  榆垡充滿期待,一河之隔的固安則早已享受到了新機場的利好。
  這是一個和榆垡、禮賢截然不同的世界。
  經過永定河,首先是當地最大的在售樓盤固安孔雀城---巨大的別墅和低密度住宅混合區,還有正在大興土木的新工地。每一塊工地擋板上,都醒目地提示著新機場對此處房產升值的利好。
  售樓處,北京新機場、臨空經濟區醒目地標示在宣傳板上,尚在願景規劃階段的機場、臨空產業區以及規劃機場高速、規劃南中軸路、規劃京台高速都十分清晰。
  銷售顧問說,從北京城區飛馳而來的輕軌在“固安附近”會有一站。這個項目最新一期聯排別墅均價每平方米1.3萬元,低密度花園洋房在1萬至1.4萬元之間。
  銷售顧問認真地說,一河之隔,對面的榆垡就要受限於北京的限購政策。
  這些住宅,都在名為“固安工業區”的土地上。官方信息說,固安工業園區確立了“電子信息產業”、“汽車零部件產業”、“高端裝備製造業”三大產業方向,複合規划了中國北方電子信息產業基地、中國北方汽車零部件產業基地、高端裝備製造業基地、城市核心區、生活配套區5大功能區。
  而此時此刻,滿眼所見都是漂亮的住宅。公開數據介紹,2009年固安工業區規劃面積由4平方公里擴大到24平方公里。
  榆垡人對固安的發展心態複雜。在地理空間上,兩地來往並沒有被省界隔開,如梁昊光對本刊記者所說,“固安地區處在首都經濟圈重要節點上,在貫通京津兩大直轄市上有很強的空間優勢。”
  他覺得,地處北京南部邊緣的鄉鎮,在功能配置和產業結構上還不如固安。
  一個原因可能是,即使對於自己的邊緣地帶,北京也存在某種“虹吸”作用。而且,與固安集中資源“配合”北京發展相比,邊緣地區在大北京規劃中的角色和地位顯然有些遜色。
  面對大興與固安幾乎同步準備建設的新機場以及配屬發展的臨空經濟區,趙建國認為,這需要國家層面的關註,“必須統籌考慮,規劃定位,如果是兩個省市分頭搞肯定是惡性競爭、同質競爭。”
  他認為,最終“需要國家在政策上支持扶持,僅由大興自己來做,難度可想而知。”他解釋說,“作為市級的重點區域可能相對要好一點,但是遠遠不如國家級的。國家級開發區的政策配套和相關的措施都更加到位。”
  夏天已至,可研報告將成為新機場、新航城藍圖的下一個關鍵節點。在京津冀一體化被高調提倡的背景下,這個位於北京邊緣的發展契機似乎還有更多想象空間,抑或更多變數。
  陸大道:要承認北京的核心城市地位
  中國作為第二大經濟體,還沒有城市群像以東京、倫敦、巴黎為核心的城市群那樣,在世界經濟的節點中占有舉足輕重位置。在京津冀地區要承認北京的核心城市地位。這不是說符合北京一家的利益,而是要符合全中國的利益,要符合全國的戰略利益
  《瞭望東方周刊》記者吳銘|北京報道
  作為中國最權威的經濟地理學家,中科院院士陸大道一直領銜中國國土開發、區域發展等領域的重要研究,他同時也是中國地理學會理事長、中國科學院地理科學與資源研究所研究員。
  接受《瞭望東方周刊》專訪時,陸大道說,處理京津冀區域的發展問題,首先應該正視北京自身的發展水平。他期待著中國出現在世界經濟節點中舉足輕重的城市群,而同時,他也強調,京津冀建設這樣的城市群,必須以北京為核心。
  北京、天津之間曾存在不和諧因素
  《瞭望東方周刊》:你如何看待京津冀區域協同發展的問題?
  陸大道:京津冀協同發展,有著深厚的歷史背景。建國60多年來,三省市一直在一些重要的問題上相互聯繫。其中,北京和天津在不同的歷史時期有不同的定位。20世紀50年代,按照第一個五年計劃要求,北京改消費城市為生產城市,大規模發展工業。
  作為生產性城市,北京得到了大規模發展,特別是最近30多年來,高端產業迅速發展,從中關村到金融街、CBD等重點地區的高端服務業持續發展的思路是正確的。
  而在上世紀五六十年代,天津的國家重點建設項目很少。到了上世紀七八十年代,天津強烈要求發揮歷史優勢和區位優勢,把自己作為北方的經濟中心來建設和發展。實際上,長時期內這個要求沒有得到充分回應。
  北京一直是國家經濟建設發展的戰略重點,天津則是近20年以來,特別是2006年中央確立天津濱海新區的發展戰略以來,發展速度才顯著提高。
  在我看來,天津應該有自己的發展方向,而不應僅僅定位為北方最大的經濟中心---言下之意似乎是北京最好少做些項目。
  20世紀30年代,中國有所謂的“上青天”的說法,上海、青島、天津是當時民族工業比較發達的城市,天津堪稱北方地區的經濟中心。但到了40年代,隨著日本在東北地區發展現代工業,天津就失去了這個地位。
  北京、天津之間曾存在不和諧因素,建國後相當一段時期,兩市在很多項目上是相互競爭的。天津利用海港進行對外進出口貿易,成為華北地區對外貿易的大門,有段時間北京也在河北唐山地區建立自己的港口。
  京津都在河北的地理範圍內。為了發揮北京的首都功能,河北就要拿出相當一部分自然資源供給北京。河北通過煤炭開發,把煤電輸往北京。用來自河北的水修建官廳水庫,主要給北京供水。60年代利用張家口、承德地區的河流來水修建了密雲水庫,初衷是供給北京為主,輔以供給天津。給兩市供水一些年後,由於北京用水緊張,中央要求,把密雲水庫的水全部給北京,至於天津,則由中央出面,要求建設潘家口水庫,實施“引灤入津”工程。其實河北省自己的用水也很緊張。
  唐山地區的煤電、張家口地區的蔬菜等全力供給北京,而北京排出的生產生活污水則流經廊坊、天津,給這些地區帶來了污染。
  京津冀要打造成以北京為核心的城市群
  《瞭望東方周刊》:京津冀協同發展講了很多年,為何結果並不令人滿意?
  陸大道:美國有以紐約為核心的城市群,日本有以東京為核心的城市群,英國有以倫敦為核心的城市群,法國有以巴黎為核心的城市群。我可以正式提出來,京津冀要打造成以北京為核心的城市群,而不是以北京、天津為雙核心。
  若要達到建設成世界知名城市群的目標,京津冀地區城市發展要進行合理的空間佈局,產業結構要在區域內合理調整,要協調發展。這是區域發展的客觀要求。
  無論北京、天津,城市的發展定位都有其客觀規律,人為的規劃、政策要符合客觀需要。
  在區域發展中,首先要合理協調河北與北京之間的關係。10年前,有學者說河北的經濟是“缺鈣”經濟,這非常具有挑撥性。近年來,北京與河北的關係處理得不錯。
  從地理範圍來講,京津都在河北內部。京津的持續、大規模發展,當然需要外圍的支持與合作。河北的發展迎合了京津發展的需要,在為首都提供服務的同時,也一定程度地帶動了自己的發展。
  但是我們也要看到,建國之初,河北省的經濟規模與山東省差不多,而現在大概只有山東的60%。過去10多年的發展過程中,河北已註意到了“秦唐滄”地區的發展,看到了沿海地區發展的必要性。而在建國後的前40年,河北省把重心放在了太行山地區。山東省則是一直側重於沿海地區經濟的發展。
  曾經有人說存在“環京津貧困帶”問題,不能只是簡單地說是配合京津發展帶來的問題。
  中國作為第二大經濟體,還沒有城市群像以東京、倫敦、巴黎為核心的城市群那樣在世界經濟的節點中占有舉足輕重位置。我們有條件、也必須有一兩個區域核心城市,對全球經濟具有重要影響力。
  所以,我一再強調,在京津冀地區要承認北京的核心城市地位。這不是說符合北京一家的利益,而是要符合全中國的利益,要符合全國的戰略利益。
  京津冀地區,只有以北京為核心城市,進行區域協調發展,才有可能發展為世界經濟重要節點城市。當然這沒那麼容易。世界重要經濟節點城市大都位於大江大河沿岸、沿海等地區,具有較為充足的水源供應與較大的生態環境容量。北京在這方面稍顯欠缺。
  京津冀區域發展中,需要頂層設計。要承認區域內各省市的差異,承認結構調整的必要和困難。中央有關部門出面制定頂層設計規劃,得到京津冀兩市一省的共識,才有可能把這個地區建成世界級大城市群。
  特別要註意的是,應該以北京為核心。這是一個客觀事實。
  同時,還必須把這一地區的高度城市化與高度農村現代化結合起來,建設成中國最發達的城鄉協調發展的地區。北方的農村現代化應該在這個地方有個樣板。不能說首都地區未來的發展都變成城市,農村還是需要的。
  要規定一體化的基本要求
  《瞭望東方周刊》:差異化發展的問題也講了很多年,這一次輿論突出了“副中心”這類話題,你如何看這個區域的城市空間規劃與合理佈局?
  陸大道:這個問題不久前我們剛剛在一個重要會議上進行了討論。把北京的一部分功能疏散到外地,這是採取措施的一個方面。
  城市合理佈局,首先要準確定位,城市之間應該是分工互補的關係。
  這方面北京已經邁出了很大的步子。北京原有的基礎原材料工業,譬如首鋼、化工廠都遷離出去,房山燕山地區的一些石油化工產業不易遷出,在生產上也進行了嚴格的控制。
  現在,北京主要發展的第三產業占全市GDP超過70%,第二產業占比超過20%。應該說北京市單位GDP的能耗、水耗、污染物排放量已經較小。北京在產業結構調整上做了很多工作,取得了很大的成效,也付出了巨大的代價。
  同時,也要認識到河北在產業結構調整方面面臨的壓力。中央給河北下達嚴格的命令,要求配合解決北京的霧霾問題、華北的霧霾問題,河北的貢獻是最主要的。
  現階段,我們國家的產業結構水平不高,很大程度上依賴於基礎原材料工業。在區域城市發展過程中,大量社會問題、經濟問題、技術問題、環境問題相互糾纏,增加瞭解決環境問題、產業結構調整問題的難度。區域一體化的發展要求不容易達到,有一個過程。
  區域內不同城市在發展過程中應該允許一定程度的競爭,也要規定一體化的基本要求。有些產業在不同城市有不同的保護政策,企業家到底是在大城市發展企業,還是在城市群里的小城市發展,這和當地政府的政策有關。產業發展需要配套服務,如果發揮不同城市的特色,也不至於同質化。
  其實,北京目前在世界經濟節點城市中的地位還沒有達到香港、東京、新加坡的級別,如果20年前就明確把北京定位為中國的大金融中心進行建設,今天在世界經濟中的權重應該更高。
  全球的經濟節點、高端服務業的節點,如倫敦、巴黎、新加坡、東京等城市,同時是該國的政治、經濟中心。外國跨國公司進入中國,和中央政府各部門打交道是非常必要的,所以,跨國公司進入中國首選北京。與天津相比,北京有很強的政治優勢。北京是我國的政治中心、金融中心、高端產業研發中心,天津的定位是北方的航運中心、製造業中心、原材料中心。所以,新機場同時服務北京、天津有些不太現實,還是應以服務北京為主。
  一體化不是扁平化、同質化
  --- 專訪清華大學建築學院城市規劃系主任吳唯佳
  我國憲法中只有一個首都,設置政治副中心遠遠超出京津冀協調發展的範疇,屬於國家頂層設計的內容
  《瞭望東方周刊》記者吳銘 | 北京報道
  學界之中,對京津冀一體化最早、最著名的研究,是由著名建築學家、兩院院士吳良鏞主持的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》系列報告。
  自2002年發佈第一期至今,這個系列報告在首提“大北京”概念之後,對京津冀協同發展問題進行了深入研究。到第三期發佈,其多項內容被納入三地發展規劃。
  就當前京津冀一體化的機遇等問題,《瞭望東方周刊》專訪了該系列報告的另一主要負責人---清華大學建築學院城市規劃系主任、建築與城市研究所副所長吳唯佳。他同時也是北京、廊坊、南通等地城市總體規劃以及天津、蘇州等地發展戰略研究的參與者。
  此次採訪中,吳唯佳介紹了學界對京津冀一體化問題的研究歷史,這也是對這一區域一體化發展進程的回顧。
  對於環北京地區的城市發展,他認為,科學建設“畿輔新區”將成為京津冀一體化的關鍵問題。
  一體化30年推動未停歇
  《瞭望東方周刊》:近幾十年來,國內學界對京津冀一體化的研究經歷了怎樣的歷程?
  吳唯佳:如果要回溯,還比較久遠。最近來說,應該是在20世紀80年代初,改革開放之初面臨著國家區域經濟分佈的問題,中科院地理所以胡序威研究員為主的科研團隊圍繞京津唐作了一些研究,特別是考慮當時國家的產業佈局,以北京、天津為重要節點的京津冀地區有較多的煤炭、鋼鐵資源,是國家重要的能源基地,所以就開始研究北京、天津、唐山之間的產業協調合作問題。
  這個團隊的任務來源於原國家計委。當時的產業協作問題,還包括北京如何與河北合作,保障對首都農副產品的供給等。這項研究對國家的區域開發等決策產生了不小影響。
  同期,吳良鏞院士和清華大學城市規劃教研組的學者們,也從舊城保護和區域發展角度參與了北京總體發展規劃的研究,著重考慮北京未來的空間發展問題。城市規劃非常重要,城市不是孤立的,總是和區域在一起。當時還考慮到,隨著北京市區的不斷增大,需要研究首都與北京市域以外地區的關係和佈局安排問題。
  清華大學當時的研究工作,對80年代北京市總體規劃的編製產生了很大影響,比如北京舊城如何保護等問題。
  區域有總的發展要求,京津冀各有發展重點,這兩方面會有不同,致使三省市之間在各自發展訴求方面不能很好協調,進而造成現在的環境問題比較嚴重、產業不對接等問題。在土地開發方面,發展的早期就不一致,北京引進了不少工業企業,城區面積越來越大,不斷向外蔓延。
  到了90年代,京津冀之間產業協作仍在計委系統下推進,其中也有一些成功之處,比如河北作為毗鄰北京的省份,它服務中央的要求是很明確的,包括對北京的農副產品供給、水資源調配,都能得到很好保障,但在河北省內的爭議也很大。
  河北幾任領導都很重視與京津的關係,都明白河北的發展要圍繞如何發揮京津優勢來考慮,相繼提出了環首都圈、環渤海灣圈等想法。隨著河北沿海港口的開發建設,包括黃驊港、曹妃甸港等,河北把發展重點放在了沿海城市,比如唐山、滄州。黃驊港還是我國煤炭的重要輸送口岸。
  在發展過程中,京津冀都非常重視工業企業或項目的引進,企業入駐時會考慮各方給予的條件,比如摩托羅拉在天津落戶,一些汽車企業在北京落戶等等。北京作為首都可以動用大城市優勢和更多的政治資源。天津、河北一些地方部門不能按照原來自己的設想吸引這些企業或項目落戶,就有怨言。這也是京津冀合作不暢的體現,這種情況不止出現在90年代,2000年後也有。
  90年代末,在吳良鏞院士領導下開始研究“大北京”的構想,把我們研究長三角區域協調發展的思想挪了過來。當時的想法與吳良鏞院士和清華大學80年代對北京工作的想法是一脈相承的,覺得北京要發展,需要有一個區域統籌。而真正形成這個構想就到2000年了。
  我們的思路是把北京的發展與區域的發展關聯起來,形成了《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究報告》。第一期報告的發佈引起很大轟動。國家發改委系統原先撤去了原國家計委的國土地區司。現在是由國家發改委地區經濟司負責長三角、京津冀等的經濟區規劃工作。
  在國家多個部門和領導的努力下,促使京津冀三省市在2004年初達成了“廊坊共識”。三省市之間也有一些具體成果,比如首鋼的搬遷。
  對天津的影響是,在北京奧運會即將召開的背景下,修建了京津城際鐵路,並推動了天津濱海新區的建立。
  同時,第一期報告也推動了河北圍繞北京外圍的道路建設,開闢了一些新的進京高速公路,一定程度改善了北京外圍的河北城市間交通聯繫,緩解了北京的區域交通壓力。第一期報告之後,清華大學團隊在吳院士的帶領下,又相繼發佈了兩期報告,也都送往國家有關部門和相關機構參考。
  以“畿輔新區”疏解首都新增功能
  《瞭望東方周刊》:對於北京周邊的城市發展,在清華大學《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》中,提出了“畿輔新區”,它的設置出於怎樣的考慮?
  吳唯佳:首先,北京新機場是一個考慮因素,因為機場是城市的樞紐門戶。不過機場只是給畿輔新區的發展帶來了可能,並非必然。
  提出畿輔新區,主要是疏解北京的首都功能,把新增部分放在新機場附近組織安排。而新機場客流目的地主要是北京,在其附近安排首都功能的新增部分,可以減輕中心城區的交通壓力。
  建設畿輔新區的必然性,還取決於北京及周邊地區的發展需求、條件以及國家的發展戰略意圖。當然,它也可以承接國家和北京的教育、科研功能的發展需求。
  同時,京津冀之間需要有一些能夠共同發力、共同行動的工程或項目。畿輔新區可以地跨京冀,緊鄰天津,很好地促進京津冀區域一體化。
  不過,這並不意味著把京津冀的協調發展就壓在畿輔新區上。北京東南部是北京唯一還有發展條件的平原區域,與河北緊密相連,如果沒有新機場,北京南部地區的空間組織調整仍是一個重大的挑戰和問題。
  我們還是堅持認為,對於京津冀來說,原有城市的發展、轉型是最主要的任務,也是最基礎、最根本的事情,這既包括北京、天津,也包括石家莊、唐山、保定等城市。
  《瞭望東方周刊》:什麼樣的地方可以建設畿輔新區?
  吳唯佳:首都功能的疏解需要有一個區域統籌的安排。北京新機場選址南部,這個偶然因素為畿輔新區所需的基礎設施提供了便利。
  首先,畿輔新區建設地需要良好的生態環境,同時要有很好的基礎設施保障;從規劃的角度講,如果畿輔新區作為中國首都的一個新區,還希望在人文的傳統方面擁有優勢,至於歷史、自然的優勢是什麼,都需要深入考慮。
  在畿輔新區的選址上,我們也作了北京中軸線的考慮。在北京正南的白洋澱方向,在這個長軸上選擇未嘗不可,而這取決於決心,願意承受多大的代價。這都是科學問題。
  畿輔新區的建設目的之一是疏解新增的首都功能。頂層設計由國家層面解決,同時我們也認為,中央機關在北京是歷史形成的結果,北京也為舊城保護、改造付出了巨大的努力,雖然有時不太理想。我們工作的基礎以這個佈局不應該改變來考慮。
  畿輔新區建設難度很大。首先,選址地跨北京、河北;其次,它要疏解首都職能,這涉及國家改革發展的總體思路。這些想清楚了才能往下推進,目前還只停留在學術研究上。
  我們希望畿輔新區成為我國發展轉型中的一個典範工程。深圳、上海浦東的發展都不是只靠一個省市完成的,都是區域合作的結果。而畿輔新區的提出和建設,會有更高的要求,這也體現在行政關係上。所以,希望有一個更好的制度安排來統籌處理,這是一個巨大的挑戰。
  一體化不是同質化、扁平化
  《瞭望東方周刊》:人們經常說,北京、天津將河北的人才、投資等各種資源“吸走了”,造成了巨大的發展差距,你如何看這個問題?
  吳唯佳:北京是國家首都,天津要打造成北方經濟中心,顯然是國家重要的人流、物流、資金流的流通中心和樞紐,所謂“虹吸”必然存在。我們要推動京津冀協調發展,並不是說讓京津冀同質化、扁平化,梯度發展是需要在區域協調發展中統籌考慮的。
  按戶籍人口計算,接受大學教育的比例,北京是30%,天津是20%,河北是10%,這是許多歷史原因形成的。北京30%的比例也高於上海,在國內最高,也不好說上海人跑到北京是受“虹吸”作用。不同地區的發展水平不同,資源稟賦發揮的作用也不同。
  《瞭望東方周刊》:在京津冀一體化過程中,三地的角色定位是怎樣的?
  吳唯佳:三地角色定位都很清楚。北京是首都,功能包括四個服務:服務中央、服務國家對外交往、服務北京科技文化教育、為北京老百姓的生活提供好的服務。
  天津的定位是北方經濟中心,這裡有大港口,是工業製造基地、新興產業發展的聚集地,承擔著帶動中國北方地區發展的重任。
  河北省的定位是要為中央服務,為首都提供水源、生態環境保護,等等。當然,河北也面臨巨大的挑戰,作為農業大省,如何向現代化、工業化、城鎮化發展轉變,有很大難度。
  《瞭望東方周刊》:在京津、京冀之間中間地帶的一些中小城市或城鎮,像廊坊、燕郊等,似乎很繁榮,又似乎很尷尬?
  吳唯佳:同一經濟區域內的不同城市之間是緊密聯繫的。北京、天津之間是一個城市走廊,這個地區有天然的交通、基礎設施管線優勢。面臨的挑戰是,在目前情況下,城市以中心城區為重點發展的理念,對京津城市走廊地帶的城鎮和生態環境保護重視程度還不足。
  我們一直有種感覺,在河北方面,不是特別重視廊坊,而是更多地關心石家莊、唐山、保定等城市。以中心城區為核心理念的時候,作為中間地帶不受關註,但是現在看到中心城區面臨著巨大的挑戰、壓力,中心城區蔓延不符合發展轉型的要求,就需要區域的統籌安排;所以未來這些“中間地帶”應該得到更多關註。
  在發展中間區域時,更加需要有序協調的管理,不要把大城市病經過區域協調再擴散到中間區域和新城鎮。
  市場決定離京企業往哪走
  《瞭望東方周刊》:在你看來,推進京津冀一體化的主要障礙是什麼?
  吳唯佳:區域的整體利益如何有效保護,尤其是首都職能如何正常發揮,區域發展如何健康和諧,這是根本問題。
  如何從原來重發展、重經濟增長,向經濟、社會、生態環境和諧發展轉變,還存在難度,這有認識問題,也有行政分割、部門分割、城市之間分割的因素。如何扭轉這些問題是個難點,這需要一個好的頂層設計。
  《瞭望東方周刊》:對於北京把一些產業遷往河北,你如何看?
  吳唯佳:從區域經濟來看,無論京津冀,還是長三角、珠三角,大城市肯定是這一地區經濟發展的主要動力,提供主要的市場、信息、資金、人員。
  京津冀之間的關係也要更多地服從市場的決定,按照市場規律,由企業、生產組織者來選擇合適的位置組織生產。我們關註的是,河北省能否更好地適應市場規律,提供較好的基礎設施、人力資源、商業營銷管理、法製法規等外部環境,使這些產業、工廠能夠很好的組織生產,這是要點。
  企業遷移需要不少成本,不只是固定投資、設備的遷移,企業員工的結構也會發生改變。所以企業是否搬遷要按照市場規律來組織。
  對於北京來說,不適合首都功能的一些企業、產業,帶來的人口壓力、環境壓力很大,會對這些企業進行限制,搬遷也是沒辦法的選擇。
  但是搬遷到何處是另一件事。企業搬遷肯定會考慮人力資源、市場條件、資源環境條件,也包括外部的組織環境能夠提供充分的保障,等等。
  所以,對於京津冀來說,如果區域協調對河北給予支持的話,更多的應該放在怎麼改善河北的人力資源質量,促進提高企業管理經驗,以及城市經營、管理運作的機制制度,包括軟環境的改善,等等。
  國家建設決策不應被用來炒作
  《瞭望東方周刊》:近年來,河北固安、香河、燕郊等地建設了大量房地產項目,吸引北京購房者,也有人把周邊房地產的發展看做一體化的成果之一,你怎麼看?
  吳唯佳:京津冀地區協調發展,要把各自的優勢合在一起,不同城市、不同地區在區域里各有相應的職能、定位。對於北京外圍的房地產,要觀察在多大程度上為首都功能作出了貢獻,對北京的人口、產業疏解有什麼幫助。現在來看,這些房地產建設是否健康,是一個需要研究的問題。
  這些房地產地價比較便宜,給老百姓提供了更多選擇。而這也是一種沒有辦法的選擇。如果河北、北京合作,促進住房建設與企業、工廠的統籌安排,也能減少員工的通勤時間。現在的問題是,就業部門主要集中在四環之內,新建的住宅主要分佈在五六環之間,一些公司白領住在燕郊、通州等地,這增大了通勤量,延長了通勤時間。
  不能簡單地說河北在北京外圍的房地產建設為京津冀一體化作出了貢獻,問題不是那麼簡單。只能說,河北房地產的開發看中了北京的房地產市場,而當前北京的房地產市場也不健康。
  保定這件事給大家提了一個醒。做研究的時候,我們一直在說,一個地區,尤其是首都,它的政治功能一定程度上和經濟功能比較密切。首都有較多的政治影響力,經濟會依附於這些政治影響力來發展,尤其現代國家,特別要避免一些規劃、政治決策被市場經濟因素所左右。如果希望通過一些政治性的宣傳口號來拉動經濟,這種做法恰恰會給城市的長期發展帶來不利影響。
  以保定為例,在媒體宣傳下,房價急速上漲,這給當地解決發展問題帶來更大的困難。所以,國家建設的決策不應該被用來炒作。它對市場來說既不公平,也不健康,造成更大的社會困擾。
  如何來處理規劃和市場的相互調節?不要讓市場牽著規划走,需要有全局意識,事後彌補會帶來很大的不必要投資。同時也要限制市場利用規劃信息炒作的行為,在規劃正式公佈前被市場利用,會給以後的公共投資帶來巨大負擔。這都是將來城市規劃法制管理改革要解決的問題。
  對於保定“是政治副中心”這一莫名其妙的說法,我們也不知道出自何處。
  其實,一個國家的政治副中心的出現與政體改革密切聯繫。我國憲法中只有一個首都,設置政治副中心遠遠超出京津冀協調發展的範疇,屬於國家頂層設計的內容。
  從我國的歷史上來看,某個時期出現的兩京、陪都,都是國家重大事件產生的結果,都有種種重大的政治原因,世界其他國家也是如此。
(編輯:SN063)
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